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地方性法规立法范围的理解思考

作者:赵富春  浏览量:3219  发布时间:2016-07-14 09:21:42

  新修订的立法法已于2015315日施行,立法法修订的一个重要内容是授予设区的市地方性法规的立法权,这是我国立法工作与时俱进的一项重大举措,对于全面推进依法治国战略决策,实现立法和改革决策相衔接、重大改革于法有据、主动适应改革和经济社会发展的需要具有重大意义。立法法在授予设区的市地方性法规立法权的同时也授予了自治州相同的立法权,即民族自治州除了享有自治条例、单行条例立法权外,还享有了与设区市相同的制定地方性法规的立法权。因此,准确理解掌握地方性法规立法授权内涵,并与制定自治条例、单行条例有机衔接联系,对于自治州地方立法工作具有十分突出的实践意义,笔者拟通过以下三个方面对地方性法规立法权限范围作理解认识。

  一、准确掌握三项授权的立法原意

  关于设区市的地方性法规立法权限立法法第七十二条第二款作了明确规定,即:“在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”。对于设区的市“可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”的详细内容,在立法法修正草案提请全国人大审议中没有相应的具体说明,立法法施行后,立法及学术界从各自不同的角度和层面有不同的理解认识。为此,全国人大法律委员会、全国人大常委会法制工作委员会的立法专家作了必要的释明,乔晓阳主任委员还在20159月第二十一次全国地方立法研讨会上又作了相应解答。研究学习法律规定,归纳梳理相关释明解答,立法法的这一法条可以清晰表明两方面的含义:一是制定地方性法规必须在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”的规定的范围;二是“等方面事项”的授权范围限于前述三项授权规定以内的范围,即属于“等内”范畴,不能作扩展解释。这样理解既符合法条的一般表述规范,也符合立法权应当明示授权的前提,能够准确反映立法本意。如果对“等方面事项”作扩展解释,那么就完全有可能出现各地以各自实际进行不同理解的情况,立法授权的准确性和严肃性会大大降低,有悖于立法权作为国家法治统一的重要基础,甚至影响到国家法治的统一。

  立法法关于制定地方性法规新的授权规定,大大扩展了行使立法权的主体,即全国将新增235个设区市和特别授权的未设区的广东省东莞市和中山市、甘肃省嘉峪关市、海南省三沙市,以及30个民族自治州。同时,原49个省会城市和国务院批准的较大市的立法权限有了明确的界限,即与设区市的范围完全相同,与同省一级的地方法规立法权有了区分,原有的立法范围和权限有了明确的收缩调整。自治州民族立法中涉及三项授权内容也自然归并到地方性法规的立法之中,单行条例立法放在属于民族立法范围的自治地方民族事务管理方面。

  二、正确理解三项授权的内涵外延

  当前,各地地方性法规的立法工作处于起步阶段,原省会城市和较大市的立法权限也要调整,对于制定“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”地方性法规缺乏更多的立法实践,因此,开展立法工作要首先要对三项授权内涵外延进行法理上的理解认识。在立法法修订中关于“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”的规定,有过不同内容、不同表述、不同取舍的反复论证修改过程,是修订中重中之重的内容,虽然在文字表述上很简洁简明,但从实际内容上有着丰富内涵,有比较广的范围,可以充分满足当地经济社会发展和深化改革的需要。

  全国人大法律委员会关于立法法审议结果报告对三项授权的立法原意有释明概述,即:城乡建设与管理包括城乡规划、基础设施建设、市政管理等;环境保护按照环境保护法的规定,范围包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生动物、自然遗迹、人文遗迹等。在立法实践上,这一概述让我们有了明确的理解认识方向。首先,要遵从法律解释,即相关此三类事项要按照法律、行政法规相关的具体规定执行。其次,在字义解释上要从宽泛解释进行理解,不宜受到过多的局限。第三,要结合国家和地方整体和局部改革发展的实际和需要。

  因此,在城乡建设与管理方面,应当准确城市发展定位和发展方向,立足于城市(镇)的自我管理、自我发展和自我服务功能,应主要涉及城乡规划、基础设施建设、城乡市政管理等应由城市自己解决的事务。随着我国城市化进程的加快,城乡规划建设和管理方面出现了不少新情况、新问题,具有很强的时代性、地域性和独特性,很多方面没有现行的法规进行依法管理,要通过超前制定地方性法规实现及时治理和规范管理。在环境保护方面,就影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素,严格按照《环境保护法》、《大气污染防治法》等法律法规的规定,对水污染防治、水资源管理、土地管理、湿地保护、污染物排放管理、饮用水源保护、大气污染防治、固体废弃物污染防治、噪声防治,以及野生生物、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等范围进行法立法规范治管和保护管理。在历史文化保护方面,着重于自然遗迹、人文遗迹的保护与传承,就文物保护、历史文化名城(镇、村)、古文化遗址、历史建筑、历史街区、非物质文化遗产等方面规范和提升保护管理,促进文化繁荣发展。

  三、恰当把握立法不宜事项和避免事项

  首先,深刻领会把握立法法的精髓。树立依法立法的理念。地方性法规的立法要严格依照立法法规定的权限和程序,体现立法的合法性要求,遵循“不抵触”原则,不违背宪法原则和精神,不违背法律和上位法规的规定。依照立法法的新规定新要求,立足本地实际,依照立法法的新规定新要求准确理解和执行三项立法授权。树立为民立法的理念。,地方性法规立法要紧紧围绕经济社会发展的难点、党委决策的重点、人民群众关心的热点开展工作,把中央要求、群众期盼、实际需要结合起来,正确处理公权利与私权利的关系、不同社会群体的利益诉求,通过开门立法、为民立法,汇聚民意、集中民智,体现人民的利益和需求。树立科学立法的理念。,地方性法规立法要从实际出发,遵循改革发展和法治建设规律,科学合理地安排好各项制度,发挥好立法作为顶层设计的全局性、引领性作用。

  其次,突出地方特色,提高立法的针对性。制定地方性法规的根本目的就是适应经济社会发展、深化改革的需要,解决本地的问题,针对问题立法,有效解决本地经济社会发展、深化改革中的具体问题,及时管理和规范新情况、新问题,以解决国家法律、法规立法相对滞后的不足,不能及时对新情况、新问题进行管理和规范。,立法工作的着力点在保证国家法律、法规在本地的及时实施和正确施行和及时实施,及时有效解决本地经济社会发展、深化改革中的具体问题。无论具体执行上位法律法规,还是规范新情况新问题,制定的地方性法规都必须体现地方性和针对性,要有适合本地的管理规范内容,管用实用。因此,上位法律法规已经规定的就不应再作重复,需要进一步延伸适用的就应当有进行延伸的内容,而不是照抄照搬。地方性法规重复规定不仅浪费立法资源,还降低了规定的法律位阶和适用效力,是地方立法工作中较多存在又必须克服的问题。要坚持问题导向、体现地方需求、突出地方特色,提高立法的针对性、可执行性,增强立法的系统性、配套性,统筹立法的前瞻性、实践性,确保制定的地方性法规站得住、行得通、能管用。

  第三、尊重发展和规律,促进顺畅的经济社会管理。地方性法规的立法权是促进经济社会发展的最有效、最充分的管理权力,也是社会事务依法治理、行政职能依法履行的重要举措。这项立法权用得好则能促进本地经济社会的发展,用得不好则反过来会阻碍本地经济社会的发展。,因此,在进行立法规定规范社会事务管理上,必须按照科学管理、公平竞争进行,要特别突出对经济规律的尊重和遵从,要充分发挥市场在资源配置中的决定作用,能由市场本身解决的就由市场自己解决,而不是通过立法形式进行干涉,防止地方保护主义和部门利益产生设置地方保护壁垒。

  总之,全面学习贯彻修改后的立法法,是当前和今后一个时期人大工作的一项重要任务,深刻领会立法法的精神实质是开展好地方性法规立法工作的前提。认真学习地方性法规立法目的、意义,准确掌握立法法的相关规定,特别是三项授权的真正内涵是当前立法工作实践的重点,地方性法规立法工作只有起好步、开好头,才能走得稳、走得实。

(作者系大理州人大常委会内务司法与法制工作委员会主任)