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关于对制定《云南省大理白族自治州林业管理条例》进行立法调研的报告

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关于对制定《云南省大理白族自治州林业管理条例》进行立法调研的报告

大理州人大常委会立法调研组

20208月)

 

根据大理白族自治州第十四届人大常委会“五年立法规划”和2020年工作要点安排,20207月下旬,州人大民侨委、州人大法制委、州人大常委会农业农村委、州林草局和州司法局在州人大常委会王兆炜副主任的带领下,组成立法调研组,先后深入到12县(市),实地调研了红旗林业局、清华洞国有林场、永建镇红河源村委会、云福公司,针对林政资源管理、林权登记流转、林权纠纷调处、天然林保护、林下经济发展、林木采伐、林地审批、护林防火等工作,组织州、县市相关部门,以及部分山区乡(镇)、村委会基层工作人员和从事林业工作的人大代表召开了13场座谈会,广泛征求了参会人员对林业管理条例进行立法的意见建议,814日专门听取州人大常委会立法顾问组意见建议现将立法调研情况报告如下。

大理州林业资源的基本情况

大理州林地总面积2141455.3497公顷,占全州国土面积的75.6%;森林面积1780062.0145公顷,经济林面积182236.336公顷,森林蓄积11500万立方米,森林覆盖率62.86%,林木绿化率71.19%。按林地类别:商品林地1233070.9655公顷,生态公益林地面积908384.3842公顷。自然保护地48个,其中:自然保护区28个、风景名胜区7个、森林公园5个、地质公园2个、湿地公园2个、水利风景区1个、水产种质资源保护区3个,批复面积为40.25万公顷,占全州国土面积的14.22%

二、对制定《云南省大理白族自治州林业管理条例》的意见建议

(一)制定条例的重要意义大理州是全省的重点林区之一,林业建设是事关经济社会可持续发展的重要问题,保护森林资源的任务十分繁重。近几年来,各级各部门认真学习贯彻习近平生态文明思想,践行绿水青山就是金山银山的理念,高度重视林业保护、管理、发展工作,按照全力打造“绿色能源”、“绿色食品”“绿色生活目的地”三张牌的部署要求,大力发展绿色经济,2019年全州林业总产值达236亿元,比上年增长11.8%。我州作为民族自治地方通过开展地方民族立法工作,争取森林保护和林业发展更加优惠的政策,强化林业资源的保护管理工作,理顺管理体制机制,增强广大群众的法律意识,有效制止对林业资源的破坏行为,提高林业资源利用效率和效益,为建设生态文明和美丽大理创造更好的生态条件,促进自治州经济社会发展,制定《云南省大理白族自治州林业管理条例》具有重要意义。

(二)条例制定着重要解决的困难问题为体现地方民族立法特色,重在可行管用,调研中各县市人大常委会、人民政府及相关部门和部分基层代表提出立法中应重点解决好以下困难问题。

1.进一步完善机构体制。随着机构改革的深化,林业和草原部门的职能进行了优化整合(如:自然保护地、防灭火机构、林权证登记管理等职能划转,森林公安转隶,草原管理职能划入等)。机构职能变化后,出现了林草部门部分职能职责暂时不清的状况,特别是森林公安局整体转隶公安系统后,造成了当前林业行政执法主体不明晰、林业行政执法力量薄弱、林业行政执法机制不健全的问题。同时,林业和草原部门的防火机构、人员已全部划转应急管理部门,但森林防灭火工作还一直由林业和草原部门主要承担和负责,对整个森林防灭火工作影响较大。

2.进一步加强工作保障。一是经费投入不足。由于各县(市)人民政府财政困难,对林业经费投入有所减少,甚至有的县还将森林植被恢复费等经费统筹使用,导致各县(市)不同程度的存在基层林业部门工作经费不足、技术和执法装备落后、基础设施建设滞后、森林病虫害防治困难、国土绿化推进缓慢、护林员补贴较低等问题。二是基层林业工作较难开展。全面深化机构改革时期,乡镇林草部门执法机构人员还没有配齐,监管能力不够,难以有效覆盖,给林业工作和案件查处造成了一定影响。三是调处工作难度较大。由于林业规划与土地规划衔接不充分和集体林权制度改革还不完善,历史遗留问题较多,普遍存在林农只要权利不尽义务的问题(如防火、护林),林权纠纷事件频发,基层的调处工作越来越难。

3.进一步统筹保护发展。一是林地供需矛盾突出。随着经济社会快速发展,土地资源有限,存在着项目开发建设用地向林地转移,而每年国家和省下达的征用占用林地定额指标与实际使用林地面积差额较大,项目用地报批难、时限长。二是管护与合理开发利用的矛盾问题。按照现有法律法规,地方政府更多的是履行森林资源管护的责任,挖掘和转化林业资源优势限制性条款较多,如何积极培育和发展林下经济、林木产业、森林旅游是解决好“绿水青山”向“金山银山”转变的难题。

(三)条例制定时机尚不成熟,建议暂缓制定一是202071日新修订的《中华人民共和国森林法》是林业和草原部门所有法律法规的立法依据,《森林法》对森林权属、森林分类经营、林木采伐、提高森林质量、监督检查的五个内容进行了较大的补充修改完善。目前,国家层面的《森林法实施条例》《退耕还林条例》《森林防火条例》和省级层面的《云南省森林条例》《云南省林地管理条例》《云南省森林防火条例》等相关配套性政策法规尚未修订或修正。新修订的森林法刚颁布施行一个多月,为避免法律条款重复,同上位法冲突,我们认为待国家和省相关法规修订或修正后,再开始制定《云南省大理白族自治州林业管理条例》比较适合。二是各县市各部门提出需要通过立法解决的困难问题和意见建议,部分问题各级人民政府可以在工作中协调解决。如:林木林地权属争议、机构人员配备、林业管护资金保障、林业基础设施建设、非珍贵的古树名木保护、建立林长制等问题。部分问题待国家和省有关部门出台实施办法后解决。如:国有林地和林地上的森林和树木使用权流转、城市造林绿化、公益林生态补偿标准提高、公益林的划定和管理等问题。还有部分问题是目前法律法规严格规定的,无法争取到更多的优惠政策。如:各县()反映最多的森林年采伐限额审批权下放问题,按照新法,审批权就只能下放到省人民政府批准。

经过综合分析研究,调研组认为,《云南省大理白族自治州林业管理条例》立法时机还不成熟建议暂缓制定

三、对下步工作的几点建议

为进一步加快推进构建现代林业体系,提高森林质量,促进全州林业转型和可持续发展,调研组针对工作调研中发现的问题,提出以下意见建议。

(一)强化宣传,认真贯彻实施新修订的《森林法》。一是加大宣传教育引导力度。各级各部门要充分利用电视、广播、网络等新闻媒体,多渠道、多方式加大新修订《森林法》及林业有关法律法规的宣传力度,在全社会大力营造并形成政府重视、媒体关注、公众参与的森林保护人人有责的良好氛围。二是增强责任意识。州、县()人民政府及有关部门要认真践行“绿水青山就是金山银山”的发展理念,统筹布局、科学谋划,强化森林保护管理,推动“森林大理”建设再上新台阶。三是提高执法水平。各级人民政府及相关部门要加强对新修订的《森林法》的学习理解,对属于本级政府的事权,要认真研究分析,加快制定相应的工作实施办法,不断完善相关奖惩制度,提高执法人员依法行政的能力。

(二)多措并举,强化保护管理工作。一是加强保障。州、县(市)人民政府要加大林业经费投入,把林业保护管理经费列入本级财政预算,将森林植被恢复费足额拨付林业部门统筹使用,确保林业各项工作有顺开展。要以林业改革为契机,结合实际,在林业工作任务比较重的山区乡(镇)整合完善林业队伍,设立机构,安排专职人员承担林业相关工作。二是加强统筹。各级人民政府和相关部门要加大统筹协作力度,处理好林政执法、森林防灭火等工作交叉衔接问题。要加强对相关法律法规的研究,衔接好《森林法》与其它法律、部门和地方性法规的关系,处理好自然保护区、森林公园、湿地公园执法主体不明确问题。三是加强协作。林草、自然资源、农业农村等相关部门要采取切实有效的措施,处理好林地权属划分、界线不清、面积不符、林地和耕地交织的相关问题,按照《云南省自然资源厅 云南省林业和草原局关于进一步做好林权类不动产登记颁证工作的通知》(云自然资〔2019146号)要求,做好林权类不动产登记颁证工作,解决好“办证难”、“流转难”问题。

(三)注重调研,做好立法基础工作。各级各部门要根据新修订的《森林法》第八条“国务院和省、自治区、直辖市人民政府可以依照国家对民族自治地方自治权的规定,对民族自治地方的森林保护和林业发展实行更加优惠的政策。”规定,结合工作实际,超前谋划,认真梳理相关法律法规和规范性文件,及时发现工作中出现的新情况、新问题,为下一步国家和省制定配套政策法规和制定《云南省大理白族自治州林业管理条例》做好基础工作。

2020年9月3日 14:59
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