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浅议基层政府债务风险现状及对策建议

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£胡江珑

 

地方政府债务问题一直是社会各界关注的焦点,党的十九大明确将地方政府债务列入“三大攻坚战”中防范化解重大风险之首,但随着近年来地方政府债务的不断累积,规模不断扩大,地方政府债务风险已经成为地方经济领域的一大潜在风险。鉴于当前地方政债务管理制度还正处于频繁调整和逐步完善的过程,全面准确把握地方政府债务现状有助于提高地方政府债务管理工作的质量,有助于加强政策制度的研究,积极探索防控化解地方政府债务风险路径,进而促进地方经济高质量健康可持续。

一、基层政府债务管理风险现状

基层政府债务的形成过程较为复杂,既有历史遗留的问题,也有经济社会跨越发展渴求与财政体制不匹配的矛盾,既有基层政府对隐性债务重视不够,主动实施监管和自觉接受监督不到位的原因,也有金融等机构创新业务的推波助澜。笔者通过对某地区情况进行分析后认为:宏观经济形势复杂多变,产业转型升级出现阵痛,发展规划不可持续,效益产出与投入预期不相匹配,是基层政府债台高筑且难以持续的重要原因之一。近年来,由于各级政府在重大基础设施、生态环保、扶贫攻坚领域投入已远远超出本级财力可能,因此快速形成了较大的地方政府债务规模据了解,截至2019年末,该地区全口径地方政府债务规模较2010年增长已超过一倍。一方面,由于到期债务还本付息压力逐年增大,各项基本刚性支出快速增长,县级财政已从过去“吃饭与建设”矛盾逐渐激化为当前“还贷需求”对“三保”支出的不断挤压,年初财政预算中的隐形“赤字”已成常态而在预算执行中,由于国库现金始终“吃紧”,基本支出的刚性兑付进一步加剧了隐性债务风险。另一方面,面对第二产业比重正在萎缩的现实,为强化政府投资拉动经济增长效应,各级政府又不得不千方百计地采取各种渠道筹融资金。

2014年以来,国家推出了一系列规范地方政府债务管理法规,在提出“严禁各类违法违规举债、担保等行为”的同时,也为地方政府提供了合理的融资渠道,启动了地方政府存量债务纳入预算管理的清理甄别和限额管理,加大对地方政府存量债务的债券置换力度,通过采取创新地方政府专项债券类型,制定风险应急处置预案等措施,逐步遏制了地方政府债务快速膨胀的势头。但地方政府债务管理面临的形势依然十分严峻,由于宏观经济的外部环境已发生明显变化,不稳定、不确定性因素持续增多,在继续推进结构性改革、切实加快产业转型升级和落实落细“六稳”“六保”方面的资金缺口还将进一步增大,仍然需要积极的财政政策配合,各级财政管理也因此面临更加严峻的考验。

二、债务管理中存在的主要问题

(一)县级政府债务风险差异较大。在不考虑脱贫攻坚债务规模情况下,城市建设和环境保护任务较重的县市,政府债务风险普遍较高。有的县市负债率已超过财政部制定的风险预警线,绝大多数县因受地域条件、生态保护和产业布局调整的影响,经济发展放缓,后劲严重不足,县级综合财力主要依靠上级财政转移支付补助,偿债资金来源十分单一,严重缺乏可持续性;个别县的表内债务负债率并不算太高,但若按全口径估算,潜在债务风险较大。

(二)信息不透明风险防范有难度。为促进地方经济发展,在严控地方政府债务规模的背景下,政府与社会资本合作(PPP)以及政府购买服务等方式应运而生,由于早期政策不统一、地方操作不够规范,使得地方政府隐性债务快速膨胀,隐性债务规模往往远超显性债务。一是对隐性债务的纳统尚无规范标准。国有企业和地方政府债务边界不清,一些政府融资平台债务本就是地方政府隐性债务,但往往被列入企业负债统计。若政府对市场干预过多,企业债务风险一旦爆发,政府必将被严重拖累。按照相关部门甄别口径,许多未决算工程资金缺口也未纳入统计范围。一些事业单位举借债务,本应由地方政府承担救助责任,但也往往被忽略。理论上讲,PPP和政府购买服务在本质上已透支未来,理应纳入地方政府性债务管理,但按有关部门口径,规范的PPP项目并未作为地方政府性债务纳统。二是清理甄别的主体责任意识不够强。由于相关管理部门无法完整清晰地掌握隐形债务底数,加之实际工作中缺乏促进经济良性发展全局意识,工作重点始终定格于是否已按要求争取到预期的债券资金规模,没有把着力防范化解债务放在首位,主动去开展风险评估和清理甄别工作,清理甄别工作往往局限于应付上级要求。三是人大监督难以发挥实质性的约束。相关管理部门思想认识不够到位,依法向人大披露信息时“重重顾虑”,尤其是所提交的债务信息始终局限于与债务限额规模相对应的“表内债务”,年度预算支出重点政策不清晰、依据不充分、项目细化不够,导致人大难以对整体财政预算绩效作出科学的评估,容易弱化对重大项目决策的风险防范意识,导致许多项目“开工便欠债”,隐性债务增长的态势难以有效遏制。

(三)财税激励约束机制有待完善。一是地方政府财力与事权不匹配。中央反复重申“谁举债、谁负责、谁偿还”的原则,地方政府债务只能“自借自还”。但从近年来深化财税改革的情况看,“营改增”进一步削弱了地方财政的自给能力,有的地方上级还不断上收财力,导致县级支出原本严重依赖上级财政转移支付的情况更加严重,加之上级具有专项用途的转移支付比重仍然偏高、项目建设与实际需要脱节、补助标准偏低,容易导致地方政府预算软约束的同时,还增大了下级对“上级兜底”的过高预期。由于地方政府的大量资金用于交通、水利等公益性基础设施项目,项目收益率较低,有的政府需要通过“借新还旧”以维持资金的周转,在一定程度上进一步增加了地方政府债务的风险系数。二是税收征管体制挫伤了基层政府化债能力。总部经济对地方基层政府尤其是相对欠发达地区的政府税收收入的影响还在逐步增大,由于征管任务的驱动,上级税务机关在调整税收征管方式和缴库级次时,完全不顾及原有政府间财政管理体制的平衡性,导致比如建筑行业外地企业的产值、税收大部分流向企业总部所在地,严重影响了县级政府巨额举债投入项目建设的回报。

(四)预算绩效管理体系仍不健全。党的十九大明确提出全面实施绩效管理,但从现行情况看,相关部门把握的方向还不够准确、政策还不够明晰、方法还不够科学、措施还不够具体,不仅缺乏对财政预算整体绩效管理的深入研究,而且缺乏对支出政策绩效管理的有效探索,难以适应各级党委有关“财政预算监督的重点向支出预算和政策拓展”要求,仅从年初预算编制安排看,即可折射出全年预算执行结果的低效性。比如:年初收入预算安排对税源支撑、形势预判不充分,执行中寄托于寻求“一次性收入”情况较为突出;年初支出预算安排的开源节流意识不强,产业扶持、重大项目资金缺位基本刚性支出存在缺口等等,预算执行过程始终处于“东拼西凑”状态,导致政府投资边际效应逐年递减。与此同时,由于绩效预算管理对重大项目缺乏必要的持续跟踪监督,导致难以准确评估政府资金使用效率,不仅影响对绩效评价结果的运用,更不利于有效管控政府债务增长。此外,政府投资对激发经济内生动力的效果有所弱化,持续的大量政府投资也容易对民间投资形成“挤出效应”,在一定程度影响着社会整体投资效率和经济发展可持续。

三、防范政府债务风险对策

客观地讲,地方政府债务对弥补地方财力不足、促进地方经济发展、加大基础设施投资建设和改善社会民生发挥了重要作用,但从一些地区的实际情况看,防范化解地方政府债务风险的紧迫性与日俱增,防范化解地方政府债务风险亟待研究完善相关体制机制,更加需要得到多方积极协作和共同努力。

(一)理顺财税管理体制,为基层政府化解债务风险创造条件。加强对区域经济发展的研究,站在全局的高度,紧紧围绕有利于推动一个地区加快发展的战略思路和规划布局,理顺和完善地区各级政府间的财政关系,科学划分政府间支出责任,切实解决地方财力和支出责任严重不匹配问题。积极培育地方主体税种,研究破解总部经济难题,依法依规强化税收征管手段,确保基层政府财力的稳定增长,充分调动基层政府培植财源、发展经济、化解债务的积极主动性。

(二)加快实施政府综合财务报告制度,完善债务风险评估体系。地方政府债务主要属于投资性债务,各级地方政府在举债过程中已形成大量优质资产。必须强化国有资产资源统计工作,完善国有资产资源向人大报告制度,加快实施政府综合财务报告制度,确保形成完整的政府资产负债表,并据此科学地制定、完善地方政府债务风险评估体系。要进一步积极探索、科学制定各级地方政府债务限额管理,实现对基层政府债务风险的严格控制。针对市场化程度较高、发展后劲足、债务风险较低、财政透明度较高、资金见效快的地区,要在地方政府债务限额上给予倾斜支持,推动其加快发展;对于其他地区,应结合其风险承受能力,严格控制其地方政府债务限额。

(三)严格清理甄别的责任机制,全面摸清隐性债务规模。应当制定更加严格、规范统一的责任机制,督促各级深入开展清理甄别工作,全面摸清本级政府隐性债务规模,为准确判断债务风险提供依据。严格落实国家相关规定,研究处理好地方政府隐性债务问题,对于在建项目的资金需求不搞“急刹车”,避免产生“半拉子工程”,妥善处理存量债务到期偿还和在建项目后续融资问题,加大置换债券和再融资债券力度,进一步扩大建制县隐性债务化解试点,有效降低债务成本,实现债务信息透明化,确保基层财政可持续运转;对于政府融资平台的存量债务,应按照协议约定进行偿还,杜绝任何理由改变债权债务关系、转嫁偿债责任、逃废债务。严格执行国务院新出台的《政府投资条例》,杜绝超越财力水平盲目铺摊子、新增隐性债务。

(四)强化债务管理约束,督促基层政府债务的规范化管理。要严格落实党中央、国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险相关要求,严格执行终身追究问责机制,强化对基层政府的违规举债或非理性扩张行为的震慑力度。进一步深化改革,减少个别地方政府对金融市场的行政干预。及早建立和完善地方政府性债务向人大报告制度,强化人大对地方政府债务和出台重大项目决策的依法监督,提高地方政府财政信息透明度,充分发挥社会监督的作用,促进基层政府债务的规范化管理。

(五)全面加快预算绩效管理,切实提升基层政府资金效率相关部门要加强学习、提高认识,认真围绕本地区国民经济和社会发展纲要,严格遵循国务院《政府投资条例》的有关规定,轻重缓急地安排好年度预算,努力开源节流,优化支出结构,切实提升财政整体绩效预算的真实性、可靠性。对于地方政府新出台的项目,特别是对于需通过举债实施的重大投资项目,应切实开展事前评估、事中监督、事后跟踪,强化对重大项目经济性、可行性、成效性的论证。更加注重提升地方政府的投资效率,防止盲目扩大政府投资规模,避免县市间无序攀比造成的重复建设和铺张浪费。严格执行预算绩效评价,强化结果运用,真正做到绩效评价结果与预算安排、政策调整特别是干部考核等挂钩。

(作者系大理州人大财经委主任委员)

2020年12月28日 15:28
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