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关于《云南省大理白族自治州洱海保护管理条例》执法检查的报告

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大理州人大常委会执法检查组

(2018年10月)

 

根据州人大常委会2018年工作要点安排,2018年9月10日至11日,由州人大常委会副主任许映苏、李东任执法检查组组长,部分州人大代表为成员,组成执法检查组,分别到大理市、洱源县对《云南省大理白族自治州洱海保护管理条例》(以下简称《条例》)贯彻实施情况进行了执法检查。执法检查组先后听取州、县市人民政府贯彻实施《条例》情况的汇报,实地查看了大理市下关镇洱滨村“三线”划定工作情况,湾桥镇古生村农业面源污染防治、农业产业结构调整和水生植物种植工作情况,喜洲镇龙湖湿地建设情况,双廊镇环境风貌整治工作情况;洱源县邓川镇邓北桥湿地建设情况,永安江综合治理情况,右所镇污水处理情况,大树营湿地建设和运转情况,与基层干部群众座谈,听取意见建议,现将执法检查情况报告如下:

一、《条例》贯彻实施的基本情况

《条例》公布施行以来,各级各相关部门高度重视,认真抓好《条例》贯彻实施,特别是2015年1月习近平总书记视察大理作出的“一定要把洱海保护好”的重要指示,牢记习近平总书记殷殷嘱托,把洱海保护治理作为头等大事,创新推进“四治一网”,实施“六大工程”,采取断然措施,开启抢救模式,实施“七大行动”,洱海保护治理工作取得新成效。2017年洱海水质全年总体保持Ⅲ类,其中有6个月达Ⅱ类,2018年洱海水质1至5月为Ⅱ类,6至8月为Ⅲ类。

(一)广泛宣传动员,强化全民参与。《条例》公布施行后,州人民政府和各级各部门高度重视,大力抓好《条例》的宣传教育,形式多样开展宣传活动,编写以洱海保护为重点的地方环保教材,开展“洱海保护治理”为主题的新学期开学第一堂课活动,建成了洱海科普教育中心,通过组织培训、干部考试、开通政务微博、完善村规民约等方式强化《条例》宣传教育,各级各部门依法行政、依法管理的能力不断提高,民众参与洱海保护的主体意识得到增强,为推动洱海保护治理营造了良好氛围。

(二)健全完善管理体系,切实抓好保护管理。《条例》公布施行后,州、县市人民政府及时组建了州、县市洱海保护管理机构,履行好洱海湖区和径流区的保护管理职责。在州级和大理市、洱源县法院、检察院、公安局增设了负责环境保护工作的内设机构,在洱海流域16个乡镇各增设1名专职副乡镇长,在派出所加挂洱海流域保护治安中队牌子,成立了洱海管理所或环保员、滩地协管员。成立了州洱海水污染综合防治督导组和大理市“两保护”产业协调督导组,形成多层联动、全流域覆盖、多部门协调、全社会参与洱海保护治理的新格局。

(三)完善实施办法,抓好配套文件制定。《条例》公布后,及时印发了与《条例》相配套的洱海水污染防治、水政、渔政、航务、垃圾处置、滩地管理、乡村清洁等配套法规和实施办法,形成了更加全面的洱海流域生态环境保护地方性法规体系,将管理目标、功能区划、禁止行为转化为明确的制度和措施,实现洱海流域生态保护治理有法可依、有章可循,使洱海保护逐步走上法制化、规范化、制度化和科学化轨道。

(四)创新管理机制,强化保护管理。《条例》颁布后,各级各部门采取了一系列措施和办法,推进洱海保护管理工作。一是坚持规划管控。编制了《洱海保护治理与流域生态建设“十三五”规划》《云南省洱海流域水环境综合治理与可持续发展规划》《洱海流域空间规划》,有效整合各类规划,一张蓝图管到底。划定了洱海流域水生态保护核心区,启动实施了洱海生态环境保护“三线”划定工作,同步开展生态搬迁和湖滨缓冲带建设,打造洱海生态空间屏障。二是严格管控项目。对涉及洱海的文件、合同、严格按照《条例》进行审查,凡是涉及违反《条例》规定的内容都进行修改。对不符合《条例》规定的项目和事项,从严把关,不予研究。对确需要建设的洱海保护项目,严格按程序报州委、州政府审批。三是强化目标责任考核。实行州级领导挂钩洱海流域保护制度,将洱海保护治理责任全方位细化分解到具体责任单位和责任人,建立完善五级网格化管理责任体系。与大理市、洱源县党委、政府和州级相关部门签订洱海保护治理目标责任书,将洱海保护治理工作作为监督执纪的重要内容。四是加大监督执法。始终保持流域执法高压态势,完善多部门联合执法机制,有效遏制了破坏生态环境、违法违规建设、非法捕捞水产品、违法排污、侵占湖面滩地、破坏湖滨带、擅自采撷水生植物等各类环境违法行为。

(五)加大投入力度,全力推进洱海保护治理。“十三五”期间,计划实施的洱海保护治理项目共计187个,总投资403.48亿元,目前累计完成投资161.65亿元,其中完工42个项目,完成投资23.39亿元,正在抓紧推进92个,完成投资137.94亿元,正在开展前期工作53个,完成投资3233万元。流域截污治污体系初步建成。洱海流域截污治污工程累计完成投资73.8亿元,新建成城镇污水处理厂13座,新建及迁建分散型农村污水处理设施82座,日处理污水能力达到8.62万吨;新建成污水收集管网2221.16公里,化粪池9.03万个,尾水塘库92座。新建和原有工程设施并网运行后,洱海流域范围内共有城镇污水处理厂19座,分散型农村污水处理设施138座,日处理能力达到23.9万吨;污水收集管网3064.58公里,化粪池12.03万个,尾水塘库92座,生态湿地2.76万亩,初步构建覆盖全流域的从农户到村镇、收集到处理、尾水排放利用、湿地深度净化的流域污水收集处理系统。

二、存在的困难和问题

(一)洱海保护治理的形势依然十分严峻。洱海主要入湖河流水质仍然没有得到根本改善,原有水生态系统还未完全恢复,环湖餐饮、客栈等旅游服务业持续发展,人口增长产生的污水、垃圾量剧增,洱海富营养化趋势总体呈加剧态势,治理的速度仍然赶不上污染物新增的速度。近期旅游人数骤增,仅大理市每天增加生活垃圾100余吨,截污管网冒井溢流突出,加大了雨季冲击性污染负荷,洱海水质形势依然严峻。

(二)主体责任和监管责任需进一步强化。洱海保护县市主体作用发挥不够,乡镇的直接责任未得到充分落实,基层组织作用未得到充分发挥。河长制工作责任还需进一步压实,部分库塘、沟渠、湿地管理不到位。基层工作难度不断增大,流域各乡镇干群矛盾加大,部分地区基层执法人员甚至无法入户开展工作。

(三)洱海保护管理的体制机制仍需进一步理顺。《条例》执法任务繁重,除湖区实行综合执法外,径流区的执法任务分散到环保、住建、规划、国土、农业、林业、水务等部门,虽然目前已经建立了洱海流域联合联动执法的工作机制,但时紧时松,多头多层执法和趋利避责等问题依然存在。

    (四)洱海保护治理相关工程设施建设管理仍需完善。部分污水处理厂调试运行不正常,管理不到位,截污治污设施的效益未能及时有效发挥,污水厂网体系正常运行尚需时日。统筹供水工程进展缓慢,特别是户表改造压力大,部分乡镇、村对项目的实施重视和关注程度有所下降。

(五)洱海保护治理项目资金需求大。按照“十三五”规划,洱海保护治理将实施110个项目,需投入199.44亿元,加上针对当前保护治理形势新增的洱海“三线”划定、洱海面山绿化等项目,“十三五”期间计划实施项目达180多个,总投资超过400亿元。目前巳到位资金仅为106亿元,资金缺口大,除地方财政投入和争取国家和省支持外,大部分需通过贷款融资筹集,后续投入压力巨大。从2018年下半年起洱海环湖截污一期等采用PPP模式实施的流域截污治污工程将陆续进入项目回购及运行付费阶段,州、县市财政洱海保护治理的资金保障难度将进一步加大。

(六)《条例》部分内容与洱海保护实际不相适应。党的十九大以来,党中央、国务院对全面加强生态环境保护作出了一系列新的决策部署。当前,随着洱海保护治理工作的深入推进,洱海“三线”划定及其管理、农业面源污染防治、餐饮客栈业管理、节水治水、行政综合执法等方面采取措施迫切需要法律法规的支撑,亟需将当前洱海保护治理工作所确定的各项制度和政策措施规范化、法制化。

三、意见建议

(一)强化统筹协调,优化项目施工设计一是统筹规划布局项目建设。洱海保护治理是一项庞大的系统工程,要充分认识洱海保护治理的重要性、紧迫性和复杂性、艰巨性,项目规划布局要有一盘棋的思想,要结合实施《洱海保护治理与流域生态建设“十三五”规划》,进一步合理规划布局建设项目。洱海保护治理项目建设资金投入大、工程质量要求高、社会关注,要始终坚持科学决策、民主决策、依法决策,既要提速加快推进,更要注重项目建设的实效。二是优化项目工程设计。采取断然措施、开启抢救模式,要始终坚持以截污治污、改善水质为出发点和落脚点。要通过科学分析论证,充分利用地形地貌,优化工程设计,处理好各项工程之间的相互关系以及与原有的工程设施的有效衔接,精打细算,避免浪费。项目工程设计要管用实用,避免贪大求全求洋。三是加大农业面源污染治理力度。加大农业面源污染治理力度,当务之急是结合实际科学规划布局控制农业面源污染的项目,把抓好高效节水灌溉、推进水循环利用、发展生态农业有机结合起来,最大限度控制农业面源污染。要过细做好水生态保护区核心区土地经营流转工作,超前加强调研引导,结合实际研究制定鼓励生态农业发展的政策措施,使生态、观光、绿色农产品成为大理农业的品牌,兼顾生态和经济效益,减轻土地流转的资金压力。积极支持和鼓励农业企业参与洱海保护治理工作。四是加强洱海内源的研究和治理。洱海流域在截污治污方面实施了许多工程建设项目,起了很大作用。但是洱海主要入湖河流水质仍然没有得到根本改善,原有水生态系统还未完全恢复,洱海富营养化趋势总体呈加剧态势,要进一步总结多年来洱海保护治理的经验,加强对洱海内源的研究和治理

(二)合理优化洱海保护治理项目盘子,加大资金筹措工作力度。一是加大向上争取力度。要围绕洱海流域纳入国家重点流域水污染防治范围、国家发改委批复洱海流域水环境综合治理与可持续发展规划等良好机遇,积极争取水污染防治专项等中央资金支持,积极争取省级各切块资金补助,全力保障项目推进二是加大资金投入力度。进一步加大州本级和大理市、洱源县两级地方财政对洱海保护治理的资金投入力度,保障洱海保护治理重点项目提速实施。三是积极拓展融资渠道。采取多种投融资模式,积极引入社会资本参与洱海保护治理,实现洱海保护治理资金投入多元化,保障洱海保护治理重点项目建设顺利推进。四是避免贪大求全。根据当前洱海保护的需求,按照各个项目的环境效益及与洱海水质改善的关联性,对洱海保护治理项目盘子进行优化排序,突出急用先行,避免贪大求全。

(三)完善工作机制,强化联动执法。一是要进一步强化对执法工作的统筹,完善洱海流域行政执法体制,进一步整合洱海流域行政执法资源,增加执法人员和编制,在洱海湖区实行综合执法的基础上,进一步扩大综合执法范围,提高执法能力和水平,巩固好洱海综合治理成效。二是完善职能部门联动综合执法和“双岗双责”考核工作机制,从根本上提升执法效能,切实解决多头、多层执法和趋利避责、相互掣肘等问题,建立起运转高效、查处及时、监管到位、协作有力的流域综合执法长效机制。三是保持流域执法高压态势,严格执行《中华人民共和国环境保护法》《条例》等法律法规,健全完善多部门联合执法机制,严厉打击侵占水域、非法排污、私搭乱建等各类环境违法行为,用最严格的执法监管来保护治理洱海。

(四)对《条例》修订的几点建议。一是《条例》修订要坚持科学立法、民主立法、依法立法,坚持党委领导立法,人大主导立法,坚持把提高立法质量作为关键来抓。二是《条例》修订要贯彻党的十九大以来中央最新生态文明建设的精神和省委、省政府有关生态文明建设的决策部署。三是进一步明确州、县市、乡镇人民政府及其洱海保护管理机构的职责。四是将洱海保护治理工作中涉及的“三线”划定及其管理、农业面源污染防治、餐饮客栈业管理、河(湖)长制、行政综合执法等方面的内容,通过《条例》修订进一步加以规范。

 

2018年10月30日 09:58
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