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关于有效推进大理州民族立法的思考

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杨 明 芳

 

党的十八届四中全会作出了全面依法治国的战略部署,党的十九大报告指出坚持全面依法治国要推进科学立法、民主立法、依法立法,以良法促进发展,保障善治,这标志着民族立法进入了一个新的历史阶段。经过三十多年的实践,大理州的民族立法取得了一定成效,但也面临新的机遇与挑战。笔者结合大理州在民族立法工作中的实践,就新形势下推进民族立法工作提出几点思考。

一、民族立法工作在大理州的有效实践

大理白族自治州自设立人大常委会后,于1987年3月制定了《大理白族自治州自治条例》此后,又先后制定了《大理白族自治州洱海保护管理条例》《大理白族自治州水资源保护管理条例》等15个单行条例。指导帮助巍山、南涧、漾濞3个民族自治县制定了《巍山彝族回族自治县自治条例》《南涧彝族自治县南涧跳菜传承与保护条例》等14个条例和1个变通规定,初步形成了具有自治州特色的民族法规体系。

在三十多年的民族立法工作中,大理州的民族立法工作经历了渐近、不断成熟和逐步完善的过程,实现了良好的转变:一是由法律是国家相关政策及地方经验的规范化转变为在立法中注重地方特色。大理州在民族立法中,坚持有特色、可操作。对国家法律、法规没有明确规定的,根据自治州的实际,制定和出台一些单行条例予以明确。如《旅游条例》、《湿地保护条例》,就是在国家没有立法的前提下,根据自治地方的特点超前立法 。二是由照搬照套国家法律法规和上级文件转变为根据自治州实际依法变通国家法律法规。对法律虽有规定,但规定未详尽的,在不违背宪法和民族区域自治法的原则下,根据地方实际作出具体化的补充规定。如《村庄规划建设管理条例》,结合大理州农村生产生活需要,作出适当提高农村住宅用地面积标准,下发审批权限等相关规定,增强条例的可操作性,为推进社会主义新农村建设,实现城乡一体化提供法治保障。三是由单一制定社会事务管理方面的法规到涵盖经济建设、生态等方面。大理州早期制定《自治条例》《城镇管理条例》等,主要是对自治州社会管理事务进行规范。随后,全州先后制定《大理风景名胜区管理条例》《鸡足山管理区条例》《水资源保护管理条例》等单行条例内容涵盖历史建筑文化、风景名胜区、自然环境保护等方方面面,逐步形成了自治州民族法规体系四是由重法律制定到坚持立改废释并举。近五年来大理州在制定单行条例的同时,先后对《洱海保护管理条例》《禁毒条例》等进行了修订,废止了《禁止赌博条例》,把修订、废止、解释条例与制定条例放在同等重要的位置,不断推进全州立法工作顺利开展。

二、大理州民族立法工作中存在的问题和不足

经过三十多年民族立法工作,大理州已形成了以生态环境保护、城乡建设与管理等为主要内容的地方民族法规体系,推进了自治州的民主法治建设进程,但是在新的历史条件下,民族立法仍存在着一些问题和不足。

一是对民族立法的认识仍有不足。民族自治地方希望通过依法开展民族立法活动,结合本地发展的需要,在维护社会主义法制统一的前提下制定单行条例,为本地的政治、经济、社会发展争取更大空间权,国家及上级机关对民族立法理论上有较为完善的政策和法律规定,但往往决策时与一般地方立法一样一视同仁,在实践中上级机关并没有将民族区域自治地方和其他非自治地方相区别开来。

二是民族立法的变通权行使难以到位。为了维护国家法制统一,民族立法变通权在行使中,审议批准程序和要求更加严格。一方面民族自治地方对如何运用变通权促进当地经济社会发展研究不多,变通权没有得到充分运用,另一方面,上级国家机关在制定相关法律法规和行政规章时都比较原则,而当民族自治地方就有关经济社会发展、少数民族就业、地方人才培养等方面的一些特殊性问题进行变通时,上级有关部门往往以与现行政策相悖和维护部门现行利益而予以否决,即使提出一些变通事项,也往往难以形成共识和通过,致使民族立法权难以行使到位。

三是民族立法要求越来越高,许多立法项目涉及深层次矛盾和问题。现今,立法节奏越来越快,立法资源有限性与改革实践广泛性、改革工作紧迫性之间的矛盾日益凸显。如《大理白族自治州洱海保护管理条例》的修订,利益主体多元化,利益格局复杂社会关注度较高。

四是重立法轻执行的问题仍然存在。法律的生命在于实施,法律的权威也在于实施。大理州制定的条例由于实施中宣传不到位,加之州人民政府没有适时制定相应的实施细则,广大公众对条例知晓度不高、遵守执行条例的效果不佳,未能发挥条例应有的规范作用。

五是民族立法急需完善人才引进培养机制。由于自治地方民族立法队伍专业化程度低立法经验不足,立法能力不强"外行立法"现象仍存在,一定程度上影响地方民族立法进度和立法工作质量,同时也影响自治县自治法规体系的有效贯彻和落实。

三、大理州民族立法应采取的对策

新时代要求高质量发展,民族立法工作也要适应新形势、新任务和新要求,在立法工作中准确反映和体现所调整社会关系的客观规律,确保每一项立法都符合经济社会发展的实际和要求,真正经得起实践和历史的检验。

 (健全有立法权的人大主导的立法。民族立法中人大应当发挥主导作用,科学编制立法规划计划,合理确定立法项目,突出重点领域立法。加强人大对立法工作的组织协调,健全立法起草、论证、协调、审议机制。完善人大与政府及其部门立法工作协调配合机制,对其他部门组织起草的法规规章草案,人大常委会有关工作机构提前介入,加强协调协商。建立由人大民族委员会、人大法制委员会组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法规草案制度。增加人大常委会组成人员中有法治实践经验的专职常委比例。探索建立健全设立立法专家顾问制度,科学合理设计好各项制度,实施精准立法,做到规定明确、具体可行,实现权力与责任、权利与义务的统一使我们的每一项立法都符合宪法精神,都能够符合人民的意愿,得到人民的拥护。

(二)采取有效方式,切实提高立法质量。要不断完善民族立法工作程序,坚持科学立法、民主立法、依法立法,努力提高立法质量。 一是要强化民族立法的公众参与。要不断创新立法途径和方式,充分吸纳民意,不断拓宽民主立法的渠道,保障公民通过各种途径参与立法工作,推进立法决策科学化、民主化,使法规真正体现和反映人民的根本利益。二是应在变通法律法规上狠下功夫。自治地方要充分行使民族自治权,敢于在变通上有所突破,该争取的权利一定要争取。三是要按照严谨规范的立法工作程序将法律法规的规范性和引领性紧密结合起来,把社会主义核心价值观融入到民族立法工作的具体实践,让法规更好体现国家的价值目标、社会的价值取向、公民的价值准则。

(三)大力培养民族立法专业人才,提高民族立法工作队伍素质

要做好民族立法工作,只有不断地引进和培养出一大批既熟悉本民族经济社会发展现状,又掌握法律和经济知识的人才,使大理州的民族立法真正体现出时代特征、民族特色和地方特色。一是要加大对现有的立法队伍培训、交流学习力度,采取在当地集中举办培训班或到外地参加学习培训等方式提高立法工作人员立法技能,让立法工作人员适应经济社会发展要求。二是要对现有立法人员进行实践锻炼培养,让他们参与到立法调研和立法实践中,进一步使他们积累立法的经验,提高立法的能力和水平。三是通过招考、选调等方式适当增加有法学背景的人员进入民族地方立法队伍。四是可以考虑法律起草委托(合作)的方式,将起草工作委托给高等院校或者科研院所,以解决民族地区立法人员不足的问题。

(四)在务实推进民族立法的同时,注重法规的贯彻施行。要采取切实有效的措施加大监督检查力度,发挥各种监督作用,确保自治条例、单行条例的各项规定得到落实。每年都安排监督条例实施情况的审议议题,以执法检查、代表视察、专题调研等形式对大理州制定条例贯彻实施情况开展监督检查,促进条例的宣传教育和贯彻实施。

(作者系大理州人大法制委副主任委员)

2019年1月16日 16:31
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