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浅析地方人大如何依法行使好重大事项决定权

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刘 利 权

 

当前,中央和各级党委相继出台了关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的意见和贯彻实施意见,从顶层设计到具体实施,为人大及其常委会更好地行使重大事项决定权搭建了新的制度框架。就地方各级人大来说,贯彻党的十九大精神,贯彻落实新时代坚持和完善人民代表大会制度的要求,全面担负起宪法法律赋予的各项职责,加强理论研究,深化实践探索,实现人大讨论、决定重大事项的新突破,已显得尤为重要。

一、充分理解和认识好人大常委会的重大事项决定权

(一)重大事项决定权是人民行使国家权力的重要内容和形式,也是衡量人民是否享有国家权力的重要标志。重大事项决定权是一种“议决权”,包括“讨论权”和“决定权”,在我国宪法和法律中表述为“讨论、决定”。它来源于我国人民民主专政的国体、社会主义根本制度和实行人民代表大会制度的政体,是宪法确定的国家权力,集中体现了国家权力属于人民的根本原则。人民行使国家权力、享有国家权力,基本形式就是通过人民大表大会行使对国家事务中重大事项的议决权,并据此体现国家意志和人民权力。

(二)重大事项决定权是人大及其常委会职权的核心和基础,在各项职权中处于中心地位。重大事项决定权是人大及其常委会最基本、最重大的职权,也是最能体现人民当家作主、体现国家权力机关属性的根本性权力。只有拥有了讨论权、决定权,立法、监督、任免才有可靠基础,才能落到实处。相反,如果忽视了决定权,人大及其常委会的职权就不能得到完整实现。人大及其常委会要提高履职能力,全面担负起宪法法律赋予的各项职责,必须进一步强化决定权的行使。

(三)重大事项决定权是人大及其常委会的法定职责,具有最高权威性、普遍约束力和强制力。宪法第一百零四条规定:“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。” 重大事项决定权必须由人大及其常委会来行使,政府及其他组织超越人大决定权,就是违宪,是对国家权力运行机制的干扰。人大及其常委会作出的决定决议,在本行政区内具有最高权威性、普遍约束力和强制力,有关机关、组织和个人必须认真贯彻执行,这是发展社会主义民主政治的要求,也是推进全面依法治国的要求

(四)重大事项决定权与立法权、监督权、任免权有内在联系又相对独立。广义上讲,重大事项决定权涵盖了立法权、监督权和任免权中的“议决权”。性质上讲,重大事项决定权属“执行性权力”,立法权属“创制性权力”,监督权带有纠偏性的特征。功能上讲,重大事项决定权为社会发展注入推动力,监督权为社会发展提供规范力。区别上讲,可将重大事项决定权的权力属性界定为以执行性为主、以决定性和“兜底性”(无法归入立法权、监督权、任免权的部分)为辅的二元属性,这也是重大事项决定权与立法权、监督权、任免权的权力边界。

二、地方人大常委会行使重大事项决定权应当坚持的原则

(一)坚持党的领导。把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机结合起来,通过法定程序贯彻落实好党中央、上级和同级党委重大决策和工作部署,促进党的领导与人民意志的密切融合,推动形成党委领导、人大决定、政府执行的权力运行机制。认真落实向党委请示报告制度,在党的领导下依法行使决定权。

(二)坚持人民主体地位。贯彻以人民为中心的发展思想,以保证人民当家作主为根本,以代表人民群众的根本利益为行使决定权的出发点和落脚点,保障人民知情权、参与权、表达权、监督权。及时将人民群众的强烈愿望和重大诉求以及事关人民群众切身利益的问题列为重大事项,依法作出决定决议,不断增强人民群众的获得感、幸福感。

(三)坚持围绕中心服务大局。准确把握新时代我国社会主要矛盾,紧紧围绕党委决策部署和工作大局,找准人大依法行使重大事项决定权与围绕中心、服务大局的最佳结合点,抓住经济、政治、文化、社会、生态文明建设中带有全局性、根本性、长远性的事项,以及关系群众切身利益、社会普遍关注的重大事项,科学、民主、依法进行讨论、决定,协调一致推进改革发展稳定各项工作和党委决策部署落实。

(四)坚持依法依规。积极推进全面依法治国,贯彻实施宪法和相关法律法规,坚持依法行政,严格“依照法定职责、限于法定范围、遵守法定程序”,充分发扬民主,集体行使职权,集体决定问题。加强对重大事项、重大决策草案的合法性可行性审查,确保不与宪法、法律、法规和上级人大及其常委会决定决议相抵触,坚决维护国家法制统一,坚决维护宪法和法律的权威、尊严。

(五)坚持从实际出发。认真贯彻实施党委关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的贯彻实施意见,不断完善人大常委会讨论决定重大事项制度规定和工作机制,从本地实际和工作需要出发,合理界定范围和具体事项,依法有效行使重大事项决定权。

三、把握好重大事项的界定

(一)界定原则

一是法定性。重大事项在范畴上必须是符合宪法和法律规定,属于地方人大及其常委会法定职权范围内的事项。就一个地方而言,具体来讲,主要是法律法规明确规定以及党委关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的贯彻实施意见、人大常委会讨论决定重大事项规定确定范围内的事项。

二是重要性。重大事项在作用上必须是本行政区域内全局性、根本性或长远性的重要问题。全局性主要是指覆盖行政区域全范围,事关改革发展全局;根本性是指讨论、决定的事项涉及人民群众根本利益,在改革发展中起基础作用;长远性是指讨论、决定的事项一般不是一时的、短期的,而是要在相当一段时间内实施并产生持续影响。

三是必要性。重大事项在属性上必须是确实需要由人大及其常委会讨论决定的事项,是必不可少的。不是所有的重要事项都必须由人大及其常委会讨论、决定,不少事项也可以直接由政府作为执行机关作出决定,人大作为监督机关监督执行即可。

四是可行性。重大事项在实施上必须是符合国家政策和本地区实际,有操作性,能够在实践中切实贯彻执行和落实的事项,通过人大及其常委会讨论决定也更利于推动工作的开展。

(二)界定方式

按事项来源分,可以将重大事项分为三类:

第一类是法定性事项,即宪法和法律法规明确规定应当由人大或者人大常委会讨论、决定的事项。比如:《地方组织法》第四十四条(四)规定:县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。这是行使重大事项决定权的重点。

第二类是实践性事项,即虽然法律法规没有具体规定,但是实际工作中已经由人大常委会讨论决定并取得实际效果的事项。比如:脱贫攻坚、环境保护的重大事项;重大民生工程;曾经一段时期内的政府融资举债事项等。

第三类是探索性事项,即根据工作需要可以尝试纳入人大常委会讨论决定的事项。比如:国有资产管理已经纳入人大常委会监督范围,可以探索将政府重大国有资产、资源的转让、处置方案作为重大事项,纳入人大常委会审议讨论范围。

按处理方式分,也可以将重大事项分为三类:

第一类是由人大常委会审议讨论,并且作出相应决定决议的事项。

第二类是由人大常委会审议讨论,可以先提出意见建议,必要时作出决定决议的事项。

第三类是由人大常委会审议讨论,但不作出决定决议的事项。

四、讨论决定重大事项应把持的程序和机制

(一)程序

一是议题提出。一般在年初形成讨论决定重大事项计划,纳入年度工作要点,按计划进行审议讨论。议题先由“一府一委两院”等法定主体提出清单,人大常委会工作机构审核,主任会议研究确定列入计划的议题。议题确定要坚持“重大重要、少而精”的原则,每年确定2~3个议题比较合适。

二是调研论证。人大常委会工作机构对相关重大事项议题组织调研,通过座谈会、听证会、论证会等多种形式广泛听取意见,形成可供选择的方案,提请主任会议讨论。

三是审议讨论。召开人大常委会会议审议重大事项议题,提出议案的主体,要提交全面、完整的报告,详细阐述作出该项决定决议的目的、意义以及实施步骤等。常委会会议应安排足够时间让常委会组成人员充分发表意见。

四是表决通过。在充分审议讨论基础上,根据重大事项的内容,作出决定决议,提请常委会会议表决;或者形成审议意见,提请常委会会议通过;也可以将审议讨论的意见建议转交有关机关研究办理。

五是公布实施。通过本区域内主要新闻媒体,对讨论决定重大事项作出的决定、决议、审议意见进行广泛宣传,发动人民群众共同监督实施情况。

(二)机制

一是议题提出的联系协调机制。建立由党委办公室牵头,人大常委会办公室、政府办公室、监察委办公室、法院办公室、检察院办公室参加的联席会议制度及联系协调机制,适时召开联席会议,通报重大决策和工作部署,沟通协商、讨论决定重大事项议题。

二是讨论决定的程序操作机制。完善人大常委会讨论决定重大事项相关制度规定,提高严谨性、操作性,减少随意性。“一府一委两院”也要制定与本级人大常委会讨论、决定重大事项制度相配套的办法,确保相关工作有效衔接、有序开展。

三是执行实施的监督制约机制。建立包括跟踪监督、效果评价、责任追究等方面的监督制约机制,确保执行实施效果,维护人大常委会讨论决定重大事项的权威和严肃性。

(作者系大理州人大常委会研究室副主任)

2018年7月16日 16:26
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